Do processo legislativo - Manoel Gonçalves Ferreira Filho

• FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo, 6ª ed., São Paulo: Saraiva, 2007, pp. 195-255.

O processo legislativo é compreendido como um conjunto de atos realizados e necessários segundo o procedimento previsto, através de órgãos e autoridades competentes para a elaboração de leis [ordinárias] e outras espécies normativas, previstas pela Constituição, como emendas à Constituição, leis delegadas, leis complementares, resoluções, medidas provisórias e decretos legislativos. Esses atos compreendem a iniciativa, emenda, votação, sanção ou veto, promulgação e publicação.

            Os atos normativos integrantes do processo legislativo são considerados veículos de “normas primárias”, pois a validade decorre diretamente da Carta Magna; são o primeiro nível de normas derivadas. Essas inovam o Direito, uma vez que não são editadas para regulamentação de atos infraconstitucionais – função executada pelos atos de segundo nível, secundários ou infralegais, como decretos, resoluções ministeriais e portarias administrativas, que não integram o processo legislativo.

            Caso o processo legislativo ocorra sob inobservância de qualquer uma das regras constitucionalmente previstas, imputar-se-á sobre a espécie normativa uma inconstitucionalidade formal, a ser reconhecida pelo Poder Judiciário no controle de constitucionalidade, concreto ou abstrato.

1.      DO PROCESSO LEGISLATIVO

            O processo legislativo ordinário compreende três fases: a introdutória, a constitutiva e a complementar.

I)                   FASE INTRODUTÓRIA

            A fase introdutória consiste no começo do processo de formação do ato legal, através da iniciativa de lei. A iniciativa legislativa é o poder, a faculdade que determinado indivíduo ou órgão possui para apresentar projetos de lei perante o Poder Legislativo. A Constituição de 88 prevê essa atribuição aos membros da Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e a todos os cidadãos.[1] Os proponentes também podem solicitar a retirada desse mesmo projeto, retirando o prosseguimento da apreciação da matéria; todavia, o requerimento depende do deferimento das Casas Legislativas, seguindo os Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, disciplinados nos arts. 104 e 256, respectivamente.

            A iniciativa legislativa pode ser considerada parlamentar, quando outorgada por algum dos membros do Congresso Nacional – deputados federais ou senadores –, ou extraparlamentar, em todos os outros casos, isto é, proveniente de indivíduo ou órgão que não integra o Congresso Nacional, como o Presidente, os Tribunais do Judiciário, o Procurador-Geral e os cidadãos, por iniciativa popular. Também é classificada como geral, quando a faculdade é atribuída a órgão ou autoridade acerca de matérias diversas, não especificamente determinadas, competindo, atualmente, concorrentemente ao Presidente, qualquer deputado ou senador, qualquer comissão do Congresso e aos cidadãos, por iniciativa popular; restrita, quando há indicação específica de matérias, segundo a Constituição; reservada, se apenas determinado órgão ou autoridade pode apresentar projetos de lei de certa matéria; concorrente, caso pertença a mais de um órgão ou autoridade para proposição de matéria de lei; e vinculada, naquelas situações em que há obrigação da iniciação do processo legislativo pelo legitimado, de acordo com prazos e formas estabelecidas constitucionalmente, como no caso das leis orçamentárias – Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei do Orçamento Anual), que competem ao chefe do Poder Executivo.

            A iniciativa é exercida na respectiva Casa de cada parlamentar ou comissão; portanto, caso deputados ou comissões da Câmara venham a propor, esta Casa Legislativa será a Casa iniciadora, sendo o Senado, portanto, a Casa revisora. O inverso ocorre caso a iniciativa parta de senador ou comissão do Senado, passando este a ser a Casa iniciadora, e a Câmara a revisora. Quando a iniciativa for extraparlamentar, a apreciação será iniciada na Câmara dos Deputados e revisada no Senado Federal – portanto, esse é o caso da iniciativa do Presidente, do STF, dos Tribunais Superiores, do Procurador-Geral e dos cidadãos.

II)                FASE CONSTITUTIVA

A fase constitutiva é compreendida tanto pela atuação legislativa, com a discussão, deliberação e votação do projeto de lei em ambas as Casas do Congresso Nacional, quanto pela apreciação e manifestação do Presidente da República, através de sanção ou veto, do projeto apresentado a ele, caso ocorra a aprovação de ambas as Casas. Ainda pode ocorrer, eventualmente, o veto pelo Executivo de projeto aprovado pelo Legislativo, em que se observará uma apreciação compulsória do veto pelo Congresso.

Há atuação prévia das comissões nessa fase. Assim que o projeto é apresentado ao Congresso, inicia-se a discussão, de modo a delimitar o conteúdo a ser deliberado no plenário. Na Casa iniciadora, para a fase de instrução, o projeto é submetido às comissões; em regra, são de dois tipos: temática ou técnica (podem ser várias essas comissões em um mesmo projeto, de acordo com o assunto tratado), que analisará aspectos materiais; e a outra é a responsável por verificar aspectos formais, de constitucionalidade – Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). Desse modo, antes de discussão e votação no Plenário, são examinados e emitidos pareceres da pertinência e constitucionalidade do projeto de lei; o primeiro parecer é apenas opinativo, não obrigando deliberação plenária, enquanto o segundo é terminativo, e, caso seja negativo, o projeto é rejeitado e arquivado, sem tramitação. Aprovado pelas comissões, esse projeto é encaminhado ao plenário da Casa e será discutido e votado. O projeto é aprovado em deliberação por maioria simples ou relativa, para leis ordinárias[2], e por maioria absoluta, em leis complementares[3]. É discutido e votado, de acordo com o regimento da Casa.

Na Casa iniciadora, o projeto é aprovado ou rejeitado; na primeira situação, ele é encaminhado à outra Casa para a devida revisão; no último, a rejeição resulta no arquivamento do projeto, aplicando o princípio da irrepetibilidade[4] – tal matéria apenas poderá ser objeto de novo projeto, na mesma sessão, caso haja proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas. Na Casa revisora, havendo a tramitação regimental (comissões, discussão, votação), o projeto pode: ser aprovado tal qual como chegara, em seu texto original – sendo, portanto, encaminhado ao Presidente para sancionar ou vetar –; ser aprovado com emendas – retornando à Casa iniciadora, para deferir ou indeferir as emendas da revisão – ou ser rejeitado – cujos efeitos são idênticos da rejeição da Casa iniciadora, isto é, “projeto está morto e o arquivo o sepultará”, aplica-se o mesmo princípio da irrepetibilidade.

Após a aprovação pelas Casas Legislativas, o Presidente da República se manifesta perante o projeto. A sanção – concordância do chefe do Executivo – pode ser tácita ou expressa; ocorre do primeiro modo se não houver explícita expressão de sua concordância ou discordância no período de quinze dias úteis; do segundo, caso o faça, de modo escrito, dentre o mesmo período após o recebimento do projeto. A sanção incide sobre esse projeto, dando, então, vida à lei, produto da conjugação das vontades do Executivo e do Legislativo. O veto – discordância do chefe do Executivo em relação ao projeto – é outorgado a autoridade para recusar o projeto do Legislativo, podendo fazê-lo de modo integral ou parcial, tanto pela sua (in)constitucionalidade (veto jurídico) quanto pela matéria (veto político) sobre a qual versa. Vetado o projeto, ele retorna ao Congresso Nacional para ser apreciado, em sessão conjunta, em trinta dias do recebimento, podendo rejeitar o veto pela maioria absoluta de deputados e senadores. Se o veto é rejeitado, então a lei, assim como no caso da sanção, é encaminhada para promulgação do Presidente da República, no prazo de dois dias.

III)             FASE COMPLEMENTAR

A fase complementar é constituída pela promulgação e publicação da lei. De fato, não integram o processo legislativo, uma vez que ambos os casos incidem sobre leis já existentes, desde a sanção ou superação do veto.

A promulgação é o ato solene que definitivamente comprova a existência da lei, formalmente inovando o ordenamento jurídico. Assim, atesta a existência e reitera o potencial dos efeitos a serem produzidos. Nascida com a sanção, a lei é “declarada viva e existente” pela promulgação. Essa competência é normalmente do Presidente, mas caso ele não a execute, repassa-se ao Presidente do Senado, e, com a não realização por este, ao Vice-Presidente do Senado, todos com o mesmo prazo de 48 horas. Na sanção expressa, a sanção e a promulgação são concomitantes; dois atos jurídicos ao mesmo tempo.

É ato de competência originária do Legislativo a promulgação: a) de emendas à Constituição, a ser realizada por Mesas da Câmara e do Senado; b) de decreto legislativo, de forma privativa, pelo Presidente do Congresso Nacional – que é o Presidente do Senado; e c) da resolução, pelo Presidente do órgão editor da mesma: Presidente do Congresso Nacional, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados, dependendo de qual destes for o responsável.

A publicação é o pressuposto para a eficácia da lei; ela é um requisito obrigatório para que entre em vigor, e passe a produzir os efeitos dela decorrentes. O método atual é de publicação da lei através do Diário Oficial. No cerne, o objetivo é tornar o público-alvo (e a ela obrigado) o conhecimento do assunto que é então disciplinado pelo ato normativo; uma comunicação para que a cumpram, e todos reconheçam sua existência. Embora próximas factualmente, a promulgação e a publicação são distintas juridicamente.

2.      DAS ESPÉCIES NORMATIVAS DO PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO

A lei ordinária é ato legislativo típico, primário e geral, que abrange normas gerais e abstratas, e que, portanto, tem como características centrais apontadas pela doutrina a generalidade e a abstração, embora haja exceções em que esta contém normas individuais e concretas (e denominada como “lei formal”).

A princípio, constitucionalmente não havia vedações à lei ordinária – esta possuía matérias reservadas a si, mas nenhuma restrição para ela. Todavia, a existência de outros atos normativos primários, como o decreto legislativo, a lei complementar, as resoluções, dentre outros, passaram a restringir, em decorrência de reservas, certas matérias – há, portanto, domínio vedado à lei ordinário.

A lei complementar, em relação ao seu processo legislativo, tem previsão constitucional de que a iniciativa é a mesma da lei ordinária[5] e a aprovação dar-se-á por maioria absoluta[6], em contraposição à aprovação da lei ordinária, que se dá por maioria simples ou relativa[7]. Por inferência lógico-sistemática, os demais procedimentos concernentes ao processo legislativo da lei complementar são sujeitos às mesmas disposições constitucionais do processo legislativo ordinário.

Essa espécie normativa tem sua justificativa na intenção do constituinte em atribuir certos regramentos em determinados assuntos, perante a sua relevância social/jurídica/constitucional, a maior estabilidade do que aqueles tratados por leis ordinárias. A aprovação por maioria absoluta insere a lei complementar como um intermediário entre lei ordinária e emenda constitucional, garantindo-lhe maior estabilidade (em comparação à lei ordinária), mas sem, todavia, torná-lo de tal modo laborioso para exigir modificação constitucional (como o da emenda constitucional, de 3/5 em dois turnos). São legisladas como lei complementar apenas as matérias constitucionalmente previstas para tanto, e não aquelas que o legislador decidir.

3.     DOS PROCESSOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS

Os processos legislativos especiais são aqueles aplicáveis à elaboração de demais espécies legislativas que não se sujeitam ao processo ordinário. De acordo com a Constituição de 1988, são os processos legislativos das emendas à Constituição, das leis delegadas, das medidas provisórias, dos decretos legislativos e das resoluções.

3.1. EMENDAS À CONSTITUIÇÃO

Para a modificação do processo legislativo especial, a Constituição é rígida, prevendo método mais moroso e trabalhoso para sua atuação, de modo a garantir a estabilidade do texto constitucional, dado por obra do Poder Constituinte Originário e de supremacia na ordem jurídica. A sua previsão constitucional está no art. 60 da Constituição Federal, compreendendo:

I.            Através da iniciativa de algum dos legitimados, há a proposição de uma emenda (art. 60, I a III);

II.                Em cada uma das Casas do Congresso Nacional (Câmara e Senado), há discussão e votação, em dois turnos, cuja aprovação é observada com 3/5 dos votos dos parlamentares de cada uma delas (art. 60, §2º).

a.      Caso haja rejeição ou a proposta seja prejudicada, a mesma será arquivada e não poderá [a matéria] integrar proposta na mesma sessão legislativa (art. 60, §5º).

b.      Em situação de modificação substancial, a proposta se submete à reapreciação em dois turnos.

III.             A promulgação será feita pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado, após a aprovação (art. 60, §3º).

3.2. MEDIDAS PROVISÓRIAS

Instituídas como “substitutas” do decreto-lei pelo art. 59 e disciplinadas pelo art. 62, as medidas provisórias são atos normativos primários, provisórios e sob condição resolutiva, e de caráter excepcional entre os Poderes, editadas pelo Presidente da República.

Há limitações constitucionais sobre as matérias que podem ser tratadas pelas medidas provisórias, nos arts. 25, §2º; art. 62, §1º; e art. 246, além de outras disposições eventuais e lógicas que contrariam a abrangência das MPs, como iniciativas e competências privativas do Congresso, da câmara, do Senado, do Judiciário e do Ministério Público.

O procedimento legislativo, adotado pelo Presidente da República, em caso de urgência e relevância, se submetendo ao Congresso Nacional em sessenta dias (prorrogáveis pelo mesmo prazo) para apreciação, excetuando o recesso.

A apreciação no Congresso se dá por comissão mista (de senadores e deputados, portanto), com emissão de parecer – apenas opinativo e de subsídio para o Plenário das Casas do Congresso – favorável ou não para conservação em lei. A votação é iniciada na Casa iniciadora obrigatória, a Câmara dos Deputados, e:

I.                   Na conversão integral à lei, o Presidente do Senado promulgá-la-á, para subsequente publicação (sem sanção ou veto presidenciais, já que os termos foram os mesmos dados por ele).

II.                Na rejeição integral ou perda de eficácia por decurso de prazo – não apreciação pelo Congresso no prazo constitucionalmente determinado –, a medida provisória será arquivada e declarada insubsistente pelo Congresso, que disciplinará as relações jurídicas decorrentes por decreto legislativo – e não as disciplinando em 60 dias, serão regidas pela medida provisória definitivamente.

III.             Na modificação (ou conversão parcial), o ato será transformado em projeto de lei em conversão (e os trâmites são os mesmos de leis em geral), devendo então ser aprovado pelo Legislativo e submetido à apreciação de veto ou sanção pelo Presidente. Havendo rejeição, submete-se ao regime supracitado no item II.

3.3. LEIS DELEGADAS

As leis delegadas são elaboradas pelo Presidente da República, solicitando a delegação ao Congresso Nacional[8]. É ato normativo primário, visto que seu fundamento de validade é haurido da própria Constituição, diretamente. O art. 68, §1º dispõe as limitações constitucionais às matérias a serem versadas por lei delegada, não sendo objeto desta as mesmas matérias proibidas à medida provisória (art. 62, §1º), embora haja restrições exclusivas a uma ou a outra.

A delegação legislativa é operada por resolução do Congresso Nacional, especificando o conteúdo e os termos do exercício[9], imputando-lha inconstitucionalidade no vago de ato genérico, vago, impreciso, ao conceder ao Presidente um “passe livre” legislativo.

O processo legislativo da lei delegada inicia-se com a solicitação da autorização pelo Presidente ao Congresso para dispor sobre certa matéria. Sendo aprovada a autorização após exame do Congresso, há a resolução e seus elementos já declarados. A delegação pode ser típica – a regra, presumível; são dados plenos poderes ao Presidente para elaboração, promulgação e publicação da lei, sem intervenção superveniente do Legislativo; dá-se, portanto, no Executivo – ou atípica – o Congresso determina, na resolução, ulterior apreciação pelo Legislativo, em votação única, aprovando (e então promulgada e publicada pelo Presidente) ou rejeitando (arquivada e submetendo-se ao art. 67 da CF) integralmente, caso em que é proibida qualquer emenda.

Uma comparação analítica pode ser feita entre medida provisória e lei delegada:

MEDIDA PROVISÓRIA (art. 62)	LEI DELEGADA (art. 68)
São exigidos os pressupostos de urgência e relevância para adoção.	Não são exigidos os pressupostos de urgência e relevância para adoção.
Não é exigida autorização prévia do Congresso Nacional.	É exigida autorização do Congresso, mediante resolução.
Eficácia temporária.	Eficácia permanente.
Constam vedações constitucionais para adoção nos arts. 25, §2º; 62, §1º; e 246.	Constam vedações constitucionais apenas no art. 68, §1º.

3.4. DECRETOS LEGISLATIVOS

Os decretos legislativos são provenientes do Congresso Nacional que concernem ao tratamento de determinadas matérias de competência exclusiva, sendo, portanto, negligenciada qualquer apreciação (sanção ou veto) presidencial. O campo de atuação é determinado pelo art. 49[10], que exaure as matérias reservadas. Dentre as diversas funções do decreto legislativo, são notáveis a aprovação definitiva dos tratados, acordos e atos internacionais celebrados pela República Federativa do Brasil[11] e a regulação dos efeitos de medida provisória não convertida em lei[12], pelo Congresso, assim como já tratado em item anterior. É hipótese de decreto legislativo também a sustação de atos normativos do Poder Executivo que extrapolem o poder regulamentar ou os termos propostos pela delegação legislativa, previsto na CF, art. 49, V.

O decreto legislativo não é decreto administrativo[13]; é ato de espécie normativa primária, com status legal, privativo do Congresso Nacional para tratamento de matérias de competência exclusiva.  

O processo legislativo para que haja produção de decretos legislativos não fora disciplinado pela Lei Magna, de modo que coube aos regimentos internos de ambas as Casas a tarefa de estabelecimento dessa formação que, configurando-se como ato privativo do Congresso Nacional, se dá por presença e cooperação de ambas as Casas – Senado e Câmara –, sem participação do chefe do Executivo para sanção, veto ou promulgação. É a “lei sem sanção”. Há instrução, discussão e votação em ambas as Casas, seguindo o sistema bicameral, e, após aprovado, é promulgado pelo Presidente do Senado Federal[14], discutida por maioria simples[15].

3.5. RESOLUÇÕES

As resoluções são atos deliberados por alguma das Casas do Congresso Nacional ou pelo próprio Congresso Nacional, que não através do processo legislativo ordinário e sem força de lei (seguindo o ensinamento do doutrinador Pontes de Miranda). Esses atos, utilizados pela Câmara ou Senado, ou pelo próprio Congresso em si, têm como objetos assuntos políticos ou administrativos de sua competência, não havendo, por conseguinte, reserva à lei para que deles os trate. As matérias constitucionais que são tratadas por resolução estão dispostas nos arts. 51 e 52 da Constituição Federal, indicando as competências da Câmara dos Deputados e do Senado. Há, todavia, segundo a Carta Política, a edição de resolução nos casos de delegação legislativa – para que haja lei delegada, editada pelo Congresso Nacional (art. 68, §2º) – e suspensão de execução de lei declarada inconstitucional pelo STF – efetivada por resolução do Senado Federal (art. 52, X).

Em relação ao decreto legislativo, que é ato privativo do Congresso Nacional, a resolução pode ser expedida pela Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal ou pelo Congresso Nacional. Assim como na resolução, não fora determinado constitucionalmente a elaboração dessa espécie normativa, de modo que se tornou competência do Regime Interno das Casas e do Congresso.

No procedimento legislativo, se a resolução for do Congresso Nacional, o sistema bicameral também vige, tal como no decreto legislativo, de modo que há atuação obrigatória de ambas as Casas do Congresso Nacional. Todavia, pertencendo unicamente ao Senado ou à Câmara dos Deputados, o procedimento é executado apenas no interior da respectiva Casa, aperfeiçoando-se. A promulgação é realizada pelo Presidente da Casa em questão; portanto, resoluções do Congresso ou do Senado são promulgadas pelo Presidente do Senado e resoluções da Câmara são promulgadas pelo Presidente da mesma. Do mesmo modo, assemelhando-se ao decreto legislativo, não há participação do Chefe do Executivo, visto que se trata de ato privativo do Poder Legislativo – não há promulgação, sanção ou veto presidencial.

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[1] Cf. CF, art. 61.

[2] Cf. CF, art. 47.

[3] Cf. CF, art. 69.

[4] Cf. CF, art. 67.

[5] Cf. CF, art. 61.

[6] Cf. CF, art. 69.

[7] Cf. CF, art. 47.

[8] Cf. CF, art 68: “As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.”.

[9] Cf. CF, art 68, §2º.

[10] Cf. CF, art. 49.

[11] Cf. CF, art. 49, I: “É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

[...].”.

[12] Cf. CF, art. 62, § 3º: “Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001).

§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001).”.

[13] O decreto administrativo é ato administrativo secundário, de caráter infralegal, que não se insere no processo legislativo e é de competência do chefe do Executivo, regulamentando a aplicação das leis (exercendo o aspecto de regulamentação cuja titularidade é do Presidente, segundo a CF, art. 84, IV; mesmo em relação ao decreto autônomo, previsto nas hipóteses do art. 84, VI, não integra o processo legislativo).

[14] Cf. art. 48, 28, Regimento Interno do Senado Federal: “Compete ao Presidente do Senado Federal promulgar as resoluções do Senado e os Decretos Legislativos”.

[15]  Cf. CF, art. 47: “Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.”.